一、数字政府治理的理论视阈

数字化生存中的国家治理到目前为止，有关数字政府治理，还没有形成一个共同的理解。戴长征、鲍静认为：“数字政府”并非仅仅是指政府办公流程的“数字化”和政务处理的“电子化”，其真实含义更多是指政府通过数字化思维、数字化理念、数字化战略、数字化资源、数字化工具和数字化规则等治理信息社会空间、提供优质政府服务、增强公众服务满意度的过程。相比于农业社会和工业社会的统计管理，“数字政府治理”更加强调数据融通和以人民为中心的“智慧服务”。徐晓林将之理解为：“数字治理不是信息通讯技术（ICT）在公共事务领域的简单应用，而是一种与政治权力和社会权力的组织与利用方式相关联的社会—政治组织及其活动的形式，它包括对经济和社会资源的综合治理，涉及如何影响政府、立法机关以及公共管理过程的一系列活动。”

韩兆柱提出：数字时代的治理意味着复杂的整体性变革，而各种变革的中心是信息技术的发展与信息处理能力的提升，信息技术通过影响公共部门与私人部门的行政作业流程，改变公民参与的方式和提高公民解决社会问题的能力，从而影响政策结果。这些解释从不同角度对数字政府及其治理做出了阐释。数字政府治理仍然可以说是一个“模糊”的概念，在基于信息技术的公共管理理论“万花筒”之中，数字政府治理不可避免地与公共部门信息技术应用的其他概念存在交叉和重叠，但其真正的意义却在于它作为一个“新”的理念和实践领域所具有的规范性和独特性。

首先，数字政府治理是公共部门信息技术应用“演进”的一个概念和领域。信息技术革命不是一蹴而就的瞬间，而是一个不间断的波浪式发展过程。“摩尔定律”生动揭示了信息技术变革的频率，近年来云计算、大数据、物联网、移动互联网和人工智能的出现和发展，信息技术创新呈现出不断加速、日益多样化和向社会生活各个领域深度渗透的趋势，与此相应，有关公共部门信息技术应用的概念也不断更新，从电子政府、电子治理到移动政府、智慧治理，再到数字政府、数字治理，新的信息技术创造的无限可能推动与之相关的公共管理理论呈现出一种不断丰富和深化的发展逻辑。

如：从概念本身来说，“电子政府”强调“电子化”，侧重于网络、信息管理系统、计算机等技术工具在政务中的应用。“电子治理”关注“电子”对于“治理”的融入，将“公共事务的信息技术应用视角延伸到更广阔的社会，反映了政府与社会之间新的关系模式的建构”；移动政府“将移动通信网络作为提高效率服务的新渠道，将移动手机作为向社会公众提供信息、服务、参与机会的新手段”，“因应技术进步和用户需求自电子政府派生出来，成为电子政府的新的子域和有益补充”；智慧政府关注以人为本的公共治理智能化水平的提升。数字政府最初与电子政府具有一定的通用性，经常被作为“电子政府”的同义词而交互使用，但随着“大数据”“人工智能”的出现和发展，数字政府开始侧重于政府在数字化的环境中运行，蕴含了一种以大数据环境和数据的智能化应用为基础的政府治理方式。从电子政府到数字政府治理的发展，体现了用最有效的技术工具来实现和创造更好的公共治理的持续努力，反映了技术与治理之间不断融合互动所激发出的变革动力和所创造的新的治理愿景。

其次，数字政府治理的理论范畴是数字化环境中的数字政府构建及其对数字国家、智慧社会的治理。如果说电子政务的外部支持环境是电子商务、电子社区，电子治理的治理依托是国家治理和政府治理，数字政府治理所面向的就是数字国家、智慧城市和智能社会。在数字化的时代，云计算、大数据、移动互联网、物联网、可穿戴计算机设备和人工智能进一步改变了我们获得信息、与人交流、组织活动、获得服务的方式。在强大的信息技术支撑下，各种信息都能以数字化形式自动采集、整合、存储、管理、交流和再现，“分隔于全球各个不同地理空间、不同时区的各个人类个体和群体越来越高度互联、高频互动，社会生活的方方面面、世界的角角落落正在加速进入全面‘数字化’”，“我们身处数据驱动的全球社会中”。全球性、整个国家和社会的数字化创造出了政府治理所必需面对的一个新的数字化环境，使基于信息技术和数据的政府治理与外部环境之间，不再是传统的双向或多边的互动，而是置身其中，彼此融入。在此意义上，数字政府治理响应了数字时代社会发展的内在需求，与数字地球、数字国家、智慧社会的全球治理和国家治理变革具有密切的关联性与同构性。

最后，数字政府治理的愿景是一个无所不在、高度关联、深度渗透的数字治理模式。数字政府治理是基于数字政府对数字空间的治理。“在万物互联的语境下，数据不再仅仅是人类思维独有的实体产物。智能终端与‘可穿戴’计算设备的出现，使得人类的行为、位置、生理数据等都成为可供记录和分析的精准数据，而任何物品都成为数据产生的节点，并开始反映出客观世界的部分。数据，成为客观世界的映射。”

就此而言，由于我们生活的诸多方面都与公共事务及其治理紧密相连，数字政府治理的语境将是对数据和数据创造的“镜像世界”，包括了数字化的所有过程和行为。在数字化时代，数据赋予了人类对数据认知的创新能力，也进一步打开了人类在数据利用方面的想象空间，“数据将是一种新的能源。与互联网相关的所有技术、应用、模式、政策的创新都将围绕这种新‘能源’展开”。在数字政府治理模式中，数据的存在就是数字政府治理的存在，数字政府治理以数据治理的方式渗透和伴随社会生活的整个过程，体现了基于数据的政府治理的广泛性及其与经济社会各个领域的高度关联性。

二、数字政府治理的目标指向：从推动变革到创造价值

如果说电子政府构建更强调推动政府治理变革的内生价值，数字政府治理则侧重于数字政府与数字国家、数字经济、数字社会、数字生活之间的包容性和共享的发展。梳理公共部门信息技术应用的历史，我们会发现，在技术与制度的结合上，矛盾与冲突是一种常态，“社会公众经常会对革命性的新技术产生畏惧情绪，而既得利益者则会拒绝革命性的新技术，这已经被不断取代的技术范式所证实”。美国学者达雷尔·韦斯特认为：“无论哪种政治体制，许多政府官员对于改革是很保守的。大部分政治和经济的利益群体通常会减缓技术创新的速度而不是迫不及待地接受新技术，直到这些人认定自己的切身利益受到了充分的保护。这种方式将技术带来的危险降到最低，并强迫技术适应当前的权力结构而不是另寻出路”。VishanthWeerakkody，ZahirIrani，HabinLee系统回顾Scopus在线数据库的电子政府领域的132项实证研究发现：任何数字政府系统的成功，都取决于其在实施和采用上的成本节约、为系统接受者提供的好处以及在操作系统时的任何相关风险。

因此，在信息技术驱动的政府治理变迁中，存在一个悖论，即：信息技术的应用只有在与之相适应的政府组织、制度和文化变迁作为条件的前提下，才能够发挥其全部潜在能力和变革性影响；政府组织缺乏理性利用信息技术的激励因素，政府理性应用信息技术的动力，依赖于已有项目的成功和信息技术在改善政府治理中所显示出的能力。

通常存在几个难以解决的问题：一是政府一般无意将信息技术视为基础体制变革的工具，它所强调的信息技术模式是基于日常管理和服务传递的而不是用以体制改革的。二是政府领导人在职期间，更愿看到提高效率的“速效方案”，他们经常不理解需要完成数字化转型的长期投资，或者涉及管理和执行转型变革中必不可少的费用。三是政府往往没有很好的数字化能力，自身的专业技能水平也存在一定的差距。四是公共部门通常缺少支持改革的有利文化和环境，特别是当技术驱动的改革努力没有立竿见影的效果时，改革很难开展下去。

数字政府治理具有两个方面意涵：一是数字政府治理是公共治理数字化的过程和行动。超级计算机、云计算和人工智能的发展，使人类似乎可以将所有数据转化为有用的信息，相对于网络社会引发的社会结构的转变从而重点引发政府职能挑战与转型不同，数字化时代更集中体现在政府治理格局、能力与行为方式的转变。

二是数字政府治理是数字国家、数字经济、数字社会、数字生活的国家治理形式。“数字治理理论的出发点不仅在于应用信息技术重构公共部门数字化的管理体制，还在于推动社会上整体的数字化进程。”“相比于农业社会和工业社会的统计管理，‘数字政府治理’更加强调数据融通和以人民为中心的‘智慧服务’，而且面对日趋‘网络化’和‘数据化’的‘数字地球’，数字政府治理体系的建构不仅响应了信息革命下社会发展的内在需求，同时也与全球治理体制变革具有密切的关联性与同构性。”

与“传统”公共部门信息技术应用的愿景——连通的服务、一站式政府、数字化民主和参与式治理相比，数字政府治理是基于信息网络系统、大数据环境和智能化应用，强调数据作为治理资源的价值创造，以及围绕数据价值创造的治理变革和创新，是公共治理对社会整体的运动。如何在根本上提升技术与数据驱动的政府变革，并增加与政府治理变革与社会发展之间的协同，数字政府治理在这一问题上提供了一个新的途径。

一方面，数字政府治理以价值创造为公共治理的制度创新创立环境和提供动力。一般来说，技术的社会影响总是滞后于技术创新本身所具有的能力。“因为社会所受到的影响要比技术上滞后几十年，真正的革命不会是一个从A点到B点的有序过渡。相反A点到B点之间可能经过一个长期的混乱。在此混乱时期，旧的体系已经崩溃，而新的体系尚未确立。”公共部门应用信息技术也通常落后于私营部门，相对于新的技术产生的社会影响而言，政府治理对外部环境变化的回应，通常不是引领性而是跟随性的。如何增加政府对于技术和数据驱动的治理变革的内生动力，而不是依靠于不够稳定的政治领导的强势推动是一个重大问题。在数字时代，“数据之于信息社会就如燃料之于工业革命，是人们进行创新的力量源泉”。

由于数据产生和流动于政治、企业、社会和公民之间的行动网络之中，在构建数据环境，对数据实施有效的深度开发、有效管理和全方位实践应用的过程，就是创造价值的过程，既包括效率，也包括经济价值和社会价值，这一互动的过程将增进数字政府与数字化的商业、社会和生活之间的连接，是一种增量的发展。通过数据共享增进经济转型与增长，改善社会治理，增强公共管理和服务提供的智能化、个性化和精准度，创造政府与公民之间的合作的伙伴关系，有助于超脱就改革而改革的局限，以创新和增长来创造变革的情境，增进变革的动力。

另一方面，数字政府治理要创造数字政府与数字国家、数字社会、数字生活的共同价值。政府治理的价值一般包括：更高的效率，以公民为中心的服务和回应力。数字化的价值则包含了随时随地、便捷有效、智能化、可预测、合作的伙伴关系、统合的创造、无障碍的流动和持续改进。在数字化生存中，“数据已经成为一种新的类似货币或黄金的经济资产类别”，“数据成为了原始生产资料，成为了一种具有经济和社会价值的新资源”。当前，数字化和大数据正在各个领域帮助人类创造价值。重新定义商业模式：亚马逊、谷歌、阿里巴巴、Facebook通过对用户的信息分析，解决公司的精准营销和个性化推荐；IBM、惠普等公司通过整合“大数据”的信息和应用，组合硬件加软件，以数据整体解决方案的形式来提供管理理念和策略制定。

数字政府治理是数字政府对全社会的数据产生、流动和应用进行治理，不仅要赋予公共组织新的认知能力，有效提升应对和解决不断变化、日益复杂的经济社会问题及其挑战的能力，而且要以数据为纽带，在数据共享、应用、开发中，基于数据的价值，创造政府与企业、社会、公民之间的共同价值，包括智能化的服务、合作关系、共同的创造、行动和责任共同体的构建，等等。

三、数字政府治理的实现条件：数据的无障碍流动与智能化应用

公共部门信息技术应用是技术与组织、制度和文化不断互动，相互影响的过程。尽管技术驱动的政府治理变革需要与之相适应的组织、制度和文化变革为其提供基础条件，已经成为一个共识，但在各种理解中还存在一个分歧，即新环境下的治理变革，技术的角色定位是什么？

一种观点认为以互联网为中心的信息技术革命是人类社会发展演进的一个根本性变革，信息技术的逻辑对政府治理变革是主导性和本质性的。英国学者安德鲁·查德威克强调，即使严格从技术创新的角度来讲，互联网也具有更广泛的社会、经济和政治意义，并指出：“信息文明的社会形态，最重要体现在人类行为模式、社会结构和社会规范体系的变迁上。这是一个信息技术逐渐建立自己的规则，建立自己新的行为方式，并将这些逐渐制度化的复杂的互动过程。”

另一种观点认为信息技术在本质上是一种服务公共治理的理性设计和理性发展的工具或是途径。公共行政的制度框架始终是同目的理性活动系统（信息技术工具的活动）相区别的。政治权力、利益关系，以及制度和文化仍然决定着公共领域信息技术应用的方向、作用、范围和速度，“政府治理制度具有将信息与通讯技术塑造成演化性现实的革命性潜力”。

如果按照第一种理解，数字政府治理的实现在根本上源于我们生活的社会数字化程度。在一个生产或促进数字技术、信息的特殊制度和社会环境下，数据驱动的治理最后能否很好的呈现，取决于实际应用的效果。信息技术决定不了行政改革的结果，技术进步可以塑造社会环境，同时也在被社会环境所塑造。信息技术进步引发的行政改革能取得什么样的结果，实际上被整个社会生态环境所决定。根据第二种观点，数字政府的实现将取决于政府治理与技术进步之间的契合程度。技术不会决定默认数字化改革举措的结果。数字化变革的重要议题如政治领导、制度设计、实现数字转型、克服数据服务的有限接纳等，不会被技术本身解决，但是会被每个国家默认和施行数字化政策的政治和行政生态决定。

这两种观点都夸大了其中一个方面的作用，数字政府治理的实现，将是共同作用的结果。数字政府治理的载体和途径是全社会的数据，从这方面讲，数字政府治理在一开始就不局限于公共部门的数字化变革。数字政府治理认为，数字政府及其治理的实现取决于数字技术自身的能力、政府接受数字化的主动设计和选择，以及经济社会生活数字化变迁的互动。

在现实中，数字政府治理面临两个看似相互对立又“和谐”共存的矛盾：一是万物互联与数据割据。一方面是信息技术泛在性的不断增强，另一方面是由于“部门”利益、地方主义和过时的制度所导致的数据不能互联互通持久而根深蒂固的存在。二是大数据环境的事实存在和大数据应用的步履蹒跚。任何资源的价值展现都离不开特定的环境，大数据的价值并非与生俱来而是应用创新之结果。就社会整体而言，我们已经进入了大数据的时代，但到目前为止，基于大数据的价值创造仍主要限于商业领域。亚马逊、谷歌、苹果、脸书、阿里巴巴等企业正在成为大数据的拥有者和使用者，但国家治理、政府治理、社会治理中的大数据应用仍进展缓慢。这两个问题也是影响和制约数字政府治理实现的关键。可见，要实现真正的数字治理，还有很长的路要走。

首先，从泛互联网化到数据的无障碍流动。互联网的普及已经成为现实，大数据时代也在悄然来临，然而，从万物互联到数据的无障碍流动，并不是一种因果关系的必然。电子政务发展之初所遇到的“职能”壁垒、“信息孤岛”，到了今天仍广泛存在。在数字时代，以数据化展开的活动将成为经济社会生活的主流，数据从原先仅具有符号价值逐渐延伸到同时还具有经济价值、科学价值、政治价值等诸多价值的重要资源，如何增进数据融合，实现价值的创造，打破数据隔离和数据孤岛，实现数据开放共享就成为首要解决的问题。

Yu-CheChenandJoohoLee对美国大都市区都市规划组织（MPO）的研究发现，基于协作数据网络的有效数据共享是创建城市交通综合视图，实现交通改善的基础性的必要条件，基于数据分析的决策支持服务网络对改善跨区域公共服务绩效有着根本性的影响。数据无障碍流动是全社会数据流动与应用的前提和基础，它在本质上是一个国家治理问题，依托于在明晰数据产权、保障数据安全的前提下实现数据的开放共享和合作应用，是创造数据环境、管理数据资源、提高数据使用效率的复杂行动。

就目前而言，它包括如下迫切的行动：一是进一步打破数据割据和数据孤岛。数据割据和数据孤岛现象是阻碍数据开放、融合、流动的主要因素，不仅制约了电子政务的发展，也是对数据资源的极大浪费，并增加数据安全防范的难度。数据治理在本质上是一个国家治理问题，因此消除数据割据、数据孤岛，仍需顶层设计，应当优先选择国家治理面临的紧迫和重大问题，把数据集中于经济转型发展和社会发展之中，产生“裂变”效应。二是加速构建国家性、战略性数据资源库。需要尽快在重要领域形成国家战略性资源库，并由此构建数据收集、汇总和应用的治理体制。三是构建全社会数据开放共享体系。以电子政务、智慧城市为基础，加快公共数据集中和共享，建立数据确权、分类、流通、交易机制，推动公共数据与企业积累的社会数据之间的共享共治。

其次，大数据的智能化应用。大数据正在各个领域帮助人类创造价值，如百度的搜索、电子商务网站的商品推荐、滴滴的对接、人力资源岗位的匹配，而这背后是人工智能。大数据与人工智能之间存在着互动的关系：一方面，数据是人工智能营养的来源；另一方面，大数据是数据积累的从量变到质变的过程。大数据的产生，需要人工智能进行挖掘分析提炼，有了人工智能对大数据的智能化应用，大数据才具有创造性的价值。人工智能的运用，归根结底是大数据的积累及洞察，将人类智慧经验变成客观的、可观的、能够精准判断的、可以快速学习运用的方式，不断优化着行为。

在任何有大数据的领域都可以做人工智能。在数字政府治理之中，数据的累积和智能化应用是结合在一起的，大数据是基础，而智能化应用能够直接创造价值。如英国新Data.gov.uk，允许公众访问匿名数据——包括对“学校、犯罪和健康”——使他们聚集不同线索的信息，寻找规律，产生新的信息作为搜索进展，这些信息已经被用于对基础设施项目（如新隧道、公路或医院）需求相关行为的潜在模式进行细化预测。在国家治理中，数字政府治理要通过数据的挖掘和智能化应用，增强国家战略的科学性和对经济发展、产业转型的导向性，并在全球数字治理中，保障和提升中国式治理的影响。在政府治理中，数字政府治理首要是公共服务领域的数字化，在数字中国、智慧城市建设中，实现以公民为中心的公共服务，在提高效率的同时改善公民的服务体验，并促进公众与政府的良性互动。

最后，基于国家战略和民生福祉的数据驱动治理创新。以技术驱动政府改革，以政府改革为数字治理创造条件，这是一个关于技术与治理之间良性互动的理想状态。但在实践中，我们经常看到的却是信息技术逻辑与政府管理现实之间的矛盾与冲突。政府治理变革是一个充满不确定性的复杂过程，世界各国的改革实践证明，根据价值和制度蓝图构想的改革主张只是一种基于主观愿望的“内生偏好”，无法对制度的现实状况进行客观的判断。以数字化的未来构想来设定政府治理变革的主张可能只是一种主观愿望。由于数字政府包含并触及现有政府承担各种社会关系的角色、功能和活动，数字政府治理的实现必然是长期、渐进、曲折和反复的。在这一宏大的工程和长期的过程中，诸多领域的变革必然不是同步的。优先选择的应当是两个方面：

一是经济发展和国家治理重大问题的数据驱动治理创新。对中国而言，供给侧结构性改革、建设创新型国家、实现乡村振兴、推动区域协调发展，这些经济转型发展和社会发展的重大问题，都需要数据治理的支持，这些重大问题的数据驱动政府治理创新，将对整个社会的数字化发展和国家治理现代化起到引领和示范性的作用。

二是事关民生福祉的数据支持治理改革与创新。党的十九大报告提出：“增进民生福祉是发展的根本目的”；2017年12月8日，习近平总书记在中央政治局就实施国家大数据战略进行第二次集体学习时强调：“要运用大数据改善和保障民生，坚持以人民为中心的发展思想，推进‘互联网+教育’、‘互联网+医疗’、‘互联网+文化’等，让百姓少跑腿、数据多跑路，不断提升公共服务均等化、普惠化、便捷化水平。”夏义堃对中外政府网站公众接受与利用状况的研究结果表明，政府网站的使用率主要取决于网上服务对公民生活品质方面的影响。公众期望的“未来的网路生活”：“可以随时在路途中、行进间、任何一家小店，透过任何一项随身的电子通信用品，与所谓的‘政府’进行互动、申辩、交易或索取资料”。数字政府治理的无形泛在要以合适的生活机制体现出来，通过对民生福祉的改善、促进公众优质生活和实现公共治理的自主性来展现其对全体国民的意义，为其发展提供持续的动力。

四、结语

数字政府和数字政府治理是一个“新”的概念和领域，与电子政府、电子治理、移动政府、智慧治理等概念和实践相比，它在理论内涵、范畴和视野上都具有其特定的规范性和独特性，这既体现了世界范围内新一轮的信息技术革命对人类生活改造的日益加深，也预示了在技术驱动、数据驱动、智能驱动的背景下，政府治理正在与国家治理、社会治理紧密连接在一起。数字政府治理有助于从一个更广阔的视阈理解和解决电子政府构建、电子治理发展中遇到的矛盾问题，也在数字政府与数字地球、数字中国、数字社会之间架起了连接的桥梁。数字政府治理蕴含了人类由工业社会、工业文明向数字社会、智能文明演进背景下数字治理共同体的构建，有助于实现社会生活的数字化与国家治理现代化之间的协同。数字政府治理将数据驱动和智能化应用的重点投向经济增长和社会价值的创造，为解决技术逻辑与公共治理中的行政生态、制度惯性之间的冲突提供了新的途径。在数字中国、智慧城市、智能社会发展和国家治理现代化中，数字政府治理具有广阔的发展空间，无论是理论建构，还是实践领域的选择，都需要学者们和政府治理的实践者去共同关注和解决。

作者：杨国栋 大连海事大学公共管理学院与人文学院

来源：《长白学刊》